ThS. Phan Mai Linh trình bày tham luận “Nghiên cứu xây dựng mô hình PPP trong phục hồi nguồn nước bị ô nhiễm, suy thoái, cạn kiệt ở Việt Nam” tại Hội thảo khoa học “Bảo vệ môi trường và sử dụng bền vững tài nguyên”, ngày 20/10.

Trong tham luận “Nghiên cứu xây dựng mô hình PPP trong phục hồi nguồn nước bị ô nhiễm, suy thoái, cạn kiệt ở Việt Nam”, ThS. Phan Mai Linh và nhóm nghiên cứu phân tích cơ sở pháp lý, kinh nghiệm quốc tế, thực trạng triển khai tại địa phương, đồng thời đề xuất các nội dung cần hoàn thiện để áp dụng mô hình này vào lĩnh vực tài nguyên nước.

Theo nhóm nghiên cứu, bảo đảm an ninh nguồn nước là vấn đề được Đảng và Nhà nước quan tâm, với nhiều chủ trương, chính sách và đề án nhằm kiểm soát ô nhiễm, cải thiện chất lượng môi trường nước, đặc biệt tại các dòng sông lớn. Hà Nội, TP.HCM và một số địa phương cũng đã xây dựng hoặc đề xuất các dự án phục hồi môi trường nước.

Tuy nhiên, việc phụ thuộc chủ yếu vào đầu tư công bộc lộ những hạn chế về phân bổ vốn và tiến độ giải ngân, ảnh hưởng đến quá trình triển khai dự án. Huy động nguồn lực tư nhân thông qua PPP được xem là một hướng tiếp cận cần nghiên cứu nhằm bổ sung nguồn vốn và nâng cao hiệu quả thực hiện.

PPP đã được áp dụng tại Việt Nam trong các lĩnh vực như giao thông, năng lượng và cấp nước sạch. Tuy nhiên, phục hồi nguồn nước có những đặc thù khiến việc áp dụng mô hình này cần được thiết kế riêng.

Khác với nhiều dự án tập trung vào xây dựng công trình, phục hồi nguồn nước đòi hỏi quá trình vận hành, quản lý và theo dõi kết quả trong thời gian dài. Lợi ích kinh tế trực tiếp đối với nhà đầu tư khó xác định, trong khi việc thu phí từ các đối tượng hưởng lợi cũng gặp nhiều trở ngại.

Vì vậy, theo nhóm nghiên cứu, không thể áp dụng nguyên trạng mô hình PPP từ các lĩnh vực khác vào phục hồi nguồn nước. Cơ chế hợp tác cần bảo đảm khả năng vận hành lâu dài, hiệu quả phục hồi và tính bền vững của dự án.

Tham khảo hướng dẫn quốc tế, trong đó có tài liệu của Ngân hàng Thế giới (World Bank), PPP thường được triển khai thông qua hợp đồng dài hạn giữa cơ quan nhà nước và khu vực tư nhân để cung cấp tài sản hoặc dịch vụ công. Khu vực tư nhân đảm nhận một phần đáng kể trách nhiệm quản lý, rủi ro và được thanh toán theo kết quả thực hiện.

Đây là những yếu tố cần được tính đến khi xây dựng mô hình PPP trong phục hồi nguồn nước. Ngoài việc huy động vốn, cơ chế hợp tác phải xác định rõ trách nhiệm của các bên, phương thức phân bổ rủi ro và điều kiện thanh toán dựa trên kết quả thực tế.

Đặc thù của lĩnh vực này là nguồn nước mang tính chất tài sản công, trong khi khả năng thu phí trực tiếp để hoàn vốn cho nhà đầu tư còn hạn chế. Do đó, cơ chế bảo đảm thanh toán và phân bổ lợi ích, rủi ro giữa các bên có vai trò quan trọng đối với khả năng thu hút đầu tư.

Hiệu quả của PPP không chỉ nằm ở nguồn vốn huy động được mà còn ở chất lượng vận hành sau khi công trình hoàn thành. Nếu công trình không hoạt động hiệu quả hoặc không đạt mục tiêu cải thiện chất lượng nguồn nước, dự án khó tạo ra giá trị bền vững.

Một yêu cầu quan trọng khác là xây dựng hệ thống chỉ số đánh giá kết quả đầu ra. Tùy mục tiêu và đặc điểm dự án, các chỉ số có thể tập trung vào chất lượng nước sông, mức độ kiểm soát ô nhiễm, khả năng phục hồi hệ sinh thái hoặc hiệu quả bổ sung nguồn nước dưới đất.

Bốn nhóm dự án phục hồi nguồn nước

Dựa trên cách tiếp cận về phục hồi nguồn nước trong Luật Tài nguyên nước năm 2023, nhóm nghiên cứu phân chia các dự án thành bốn nhóm chính: kiểm soát ô nhiễm do nước thải; điều tiết, khôi phục dòng chảy; phục hồi hệ sinh thái và cảnh quan ven sông; bổ sung nguồn nước dưới đất.

Theo ThS. Phan Mai Linh, việc phân nhóm giúp xác định các yêu cầu đặc thù đối với từng loại dự án, từ cơ chế tài chính, phân bổ rủi ro đến lựa chọn hình thức hợp đồng và chỉ số đánh giá kết quả.

Tuy nhiên, một dự án có thể bao gồm nhiều hợp phần. Vì vậy, việc phân loại cần căn cứ vào nội dung và mục tiêu chính, thay vì áp dụng cứng nhắc theo từng nhóm.

Kinh nghiệm quốc tế cho thấy PPP đã được triển khai trong các dự án xử lý ô nhiễm, phục hồi sông và bổ sung nguồn nước dưới đất. Những mô hình này cung cấp cơ sở tham khảo để Việt Nam nghiên cứu cơ chế hợp tác phù hợp với điều kiện pháp lý, kinh tế và quản lý tài nguyên nước trong nước.

Việt Nam đã hình thành hệ thống quy định về PPP, gồm luật, nghị định và thông tư hướng dẫn. Các quy định được sửa đổi, bổ sung trong thời gian gần đây nhằm tháo gỡ khó khăn và thúc đẩy đầu tư theo phương thức này ở nhiều lĩnh vực.

Luật Tài nguyên nước năm 2023 cũng là cơ sở pháp lý quan trọng để nghiên cứu áp dụng PPP vào phục hồi nguồn nước. Tuy nhiên, các quy định chung về PPP chưa giải quyết đầy đủ những vấn đề đặc thù của lĩnh vực này.

Việt Nam cần có hướng dẫn cụ thể về quy trình triển khai, lựa chọn hình thức hợp đồng, xác định cơ chế tài chính và đánh giá hiệu quả phục hồi. Trong đó, việc xác định cơ quan có thẩm quyền ký kết hợp đồng là một nội dung cần được làm rõ.

Trên thực tế, cơ quan trực tiếp ký kết hợp đồng PPP có thể khác với cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành, tùy thuộc vào việc phân cấp, ủy quyền hoặc giao nhiệm vụ. Điều này đòi hỏi phải phân định rõ trách nhiệm giữa các cơ quan trong toàn bộ vòng đời dự án, từ chuẩn bị đầu tư, ký kết hợp đồng đến giám sát, nghiệm thu và thanh toán.

Khảo sát tại 8 địa phương cho thấy nhiều hạn chế

Trong quá trình thực hiện đề tài, nhóm nghiên cứu khảo sát 8 địa phương đại diện cho ba miền Bắc, Trung, Nam nhằm đánh giá thực trạng triển khai PPP và mức độ sẵn sàng của các bên liên quan đối với các dự án phục hồi nguồn nước.

Kết quả cho thấy PPP trong lĩnh vực này vẫn là hướng tiếp cận mới tại nhiều địa phương. Một số nơi có kinh nghiệm hợp tác công tư trong xử lý nước thải hoặc xây dựng công trình liên quan đến môi trường nước. Tuy nhiên, phần lớn dự án trước đây tập trung vào xây dựng công trình, sử dụng hình thức hợp đồng xây dựng - chuyển giao (BT), với cơ chế thanh toán bằng quỹ đất hoặc nguồn lực nhà nước.

Đối với các dự án phục hồi sông, Hà Nội đã có một số động thái chuẩn bị, trong đó có các dự án liên quan đến sông Nhuệ và sông Đáy. Tuy nhiên, tại thời điểm khảo sát, các dự án này mới ở giai đoạn chủ trương, chưa triển khai đầy đủ theo mô hình PPP.

Năng lực tổ chức thực hiện tại các cơ quan chuyên môn về nông nghiệp và môi trường cũng là vấn đề cần quan tâm. Một số cán bộ chưa có nhiều kinh nghiệm hoặc chưa nắm rõ cách thức áp dụng PPP vào phục hồi nguồn nước. Trong khi đó, nhân lực phụ trách tài nguyên nước còn mỏng, khối lượng công việc lớn và việc chia sẻ dữ liệu phục vụ quản lý vẫn gặp hạn chế.

Về tổ chức thực hiện, nhiều địa phương giao nhiệm vụ cho ban quản lý dự án hoặc đơn vị được chỉ định theo từng dự án, nhưng chưa có cách phân công thống nhất giữa cơ quan quản lý chuyên ngành và đơn vị trực tiếp quản lý dự án.

Theo nhóm nghiên cứu, những hạn chế này cần được xem xét khi xây dựng hướng dẫn triển khai PPP nhằm bảo đảm sự phối hợp giữa các cơ quan và nâng cao năng lực tổ chức thực hiện tại địa phương.

Đề xuất hoàn thiện cơ chế tài chính và phân công trách nhiệm

Từ kết quả nghiên cứu và khảo sát, nhóm nghiên cứu đề xuất một số nội dung trọng tâm để hoàn thiện mô hình PPP trong phục hồi nguồn nước.

Trước hết, cần xác định đầy đủ phạm vi và quy mô dự án ngay từ giai đoạn quy hoạch, lập kế hoạch và chuẩn bị đầu tư. Phạm vi dự án phải bao quát các hợp phần cần thiết để công trình có thể vận hành và đạt mục tiêu phục hồi, tránh tình trạng chỉ hoàn thành một hạng mục nhưng thiếu điều kiện khai thác hiệu quả.

Nhóm nghiên cứu dẫn các dự án xử lý nước thải tại Tham Lương - Bến Cát, TP.HCM và Bãi Dài, Khánh Hòa để minh họa những bất cập có thể phát sinh khi phạm vi đầu tư chưa được xác định đồng bộ. Việc tách riêng hợp phần xây dựng nhà máy khỏi hệ thống thu gom, dẫn nước thải có thể khiến công trình hoàn thành nhưng không có đủ lượng nước thải đầu vào để vận hành, gây khó khăn cho nghiệm thu và đánh giá hiệu quả.

Từ đó, nhóm nghiên cứu đề xuất xem xét tổng thể các dự án PPP ngay từ khâu chuẩn bị, bảo đảm sự thống nhất giữa mục tiêu, quy mô đầu tư, hạ tầng liên quan và phương án vận hành.

Thứ hai, cần đưa phương án PPP vào quá trình xây dựng quy hoạch và kế hoạch quản lý tài nguyên nước, thay vì chỉ xem xét sau khi dự án đã hình thành. Việc phối hợp giữa cơ quan chuyên môn và cơ quan tài chính cần được thực hiện từ sớm để đánh giá khả năng huy động vốn tư nhân và lựa chọn phương thức đầu tư phù hợp.

Thứ ba, cần xác định rõ cơ quan ký kết hợp đồng và cơ quan giám sát thực hiện. Nhóm nghiên cứu đề xuất cân nhắc giao ban quản lý dự án cấp tỉnh làm đơn vị ký kết hợp đồng, trong khi sở nông nghiệp và môi trường đảm nhiệm quản lý chuyên ngành, giám sát chuyên môn và theo dõi các chỉ tiêu phục hồi nguồn nước.

Phương án này nhằm phân định trách nhiệm tổ chức thực hiện dự án với trách nhiệm quản lý nhà nước về tài nguyên và môi trường. Việc lựa chọn cơ quan cụ thể cần căn cứ vào điều kiện, năng lực và cơ cấu tổ chức của từng địa phương.

Thứ tư, cần xây dựng cơ chế tài chính và phân bổ rủi ro phù hợp với từng nhóm dự án. Hướng dẫn triển khai phải làm rõ trách nhiệm của các bên, cơ chế thanh toán, phân bổ lợi ích và rủi ro để nhà đầu tư có cơ sở đánh giá khả năng tham gia, phương án thu hồi vốn và nghĩa vụ trong quá trình thực hiện.

Cuối cùng, cần thiết lập bộ chỉ số đánh giá kết quả đầu ra cho từng nhóm dự án. Các chỉ số phải phù hợp với mục tiêu cụ thể, được đưa vào hồ sơ dự án và hợp đồng PPP làm căn cứ giám sát, nghiệm thu và thanh toán. Việc đánh giá cần tập trung vào hiệu quả phục hồi thực tế, thay vì chỉ dựa trên khối lượng công trình hoàn thành.

Theo nhóm nghiên cứu, các đề xuất này là cơ sở để xây dựng hướng dẫn triển khai PPP trong phục hồi nguồn nước tại Việt Nam. Việc lựa chọn hình thức hợp đồng, cơ chế tài chính và hệ thống chỉ số cần tiếp tục được điều chỉnh theo đặc điểm từng dự án, điều kiện địa phương và thỏa thuận giữa các bên liên quan.