Nhưng điều then chốt là sự thận trọng của Mỹ phải đi kèm việc xem xét lại một cách sâu sắc, nếu Biden tiếp tục theo đuổi chiến lược có phần tư lợi của mình, tiếp tục kiên trì chính sách đối với Triều Tiên và chiến lược Đông Bắc Á sai lầm, thì sự thận trọng đó không những không đem lại lợi ích, mà còn gây thiệt hại.
Ngày 8/4, tại cuộc họp báo Nhà Trắng, có phóng viên hỏi: “Đã hai tuần kể từ khi Bộ Ngoại giao tuyên bố bước vào giai đoạn cuối cùng xem xét lại chính sách đối với Triều Tiên, liệu có phải việc công bố chính sách đã bị trì hoãn?”.
Người phát ngôn Nhà Trắng bác bỏ ý kiến cho rằng có sự trì hoãn việc xem xét lại chính sách đối với Triều Tiên, đồng thời giải thích chính sách mới chưa được công bố vì cần nghiên cứu thận trọng trước quyết định quan trọng.
Cho dù chính sách mới đối với Triều Tiên có bị trì hoãn hay không thì việc Chính quyền Biden thận trọng đối với chính sách Triều Tiên là sự thật.
Năm 2017, sau hơn 1 tháng cầm quyền, Trump đã công bố “phiên bản Trump” về chính sách mới đối với Triều Tiên, Biden đã nhậm chức được hơn 3 tháng, nhiều khả năng sẽ có chính sách mới đối với Bình Nhưỡng, nhưng vẫn chưa có hành động cụ thể.
Sau quá trình thúc đẩy hành động trong nội bộ, Mỹ đã đẩy nhanh các bước đi hợp tác với đồng minh. Mỹ cùng với Nhật Bản, Hàn Quốc lần lượt tổ chức Đối thoại 2+2 (Ngoại trưởng và Bộ trưởng Quốc phòng), chính sách đối với Triều Tiên là một trong những chủ đề chính, đặc biệt là trong Đối thoại Mỹ-Hàn lại càng cụ thể hơn, sâu sắc hơn.
Ngày 2/4, người đứng đầu cơ quan an ninh của Mỹ, Hàn Quốc và Nhật Bản đã tổ chức hội đàm ở Mỹ, tiến hành phối hợp trao đổi 3 bên về chính sách của Mỹ đối với Triều Tiên.
Người phát ngôn Nhà Trắng xác nhận Chính quyền Biden đang tích cực hoạt động: Một mặt thảo luận với đông đảo các quan chức chính phủ tiền nhiệm liên quan đến vấn đề Triều Tiên, nhằm tìm hiểu đầy đủ bản chất kế hoạch hạt nhân của Triều Tiên cùng những biện pháp và chiến thuật, chiến lược của chính phủ tiền nhiệm đối với Bình Nhưỡng; mặt khác bàn bạc sâu rộng với đồng minh và đối tác. Về chính sách đối với Triều Tiên, có thể nhận thấy rõ sự thận trọng của chính quyền Biden.
Sự thận trọng đó thể hiện đặc điểm coi trọng quy trình, nhấn mạnh lý trí và ra quyết sách cẩn thận của giới tinh hoa trong Chính quyền Biden, hoàn toàn trái ngược với tính cách bốc đồng, tùy tiện và bất cẩn của Trump.
Nhưng xét về căn bản, Chính quyền Biden thận trọng công bố chính sách đối với Triều Tiên không hoàn toàn do đặc điểm của giới hoạch định chính sách quyết định, mà phản ánh vấn đề phức tạp, khó khăn khi ra quyết sách và trạng thái do dự của những người hoạch định chính sách.
Tình hình nghiêm trọng và phức tạp nên không thể quyết định tùy tiện
Việc ra quyết sách phải căn cứ vào nhận định tình hình, khó khăn trong hoạch định chính sách liên quan chặt chẽ đến mức độ nghiêm trọng của tình hình. Một trong những nguyên nhân quan trọng khiến chính quyền Biden thận trọng đối với chính sách Triều Tiên là do tình hình hạt nhân của Bình Nhưỡng phức tạp nghiêm trọng chưa từng thấy, phải nghiêm túc ứng phó và cân nhắc kỹ lưỡng.
Mối đe dọa thực chất từ vũ khí hạt nhân của Triều Tiên đối với Mỹ tăng lên. Triều Tiên đã tiến hành 6 vụ thử hạt nhân, cơ bản đã sở hữu được vũ khí hạt nhân. Là vũ khí mang đầu đạn hạt nhân, tên lửa đạn đạo tầm xa của Triều Tiên đã có thể vươn đến lãnh thổ Mỹ, đảo Guam, căn cứ của quân đội Mỹ ở Nhật Bản và Hàn Quốc.
Hai nước đồng minh của Mỹ là Nhật Bản, Hàn Quốc đều nằm trong phạm vi răn đe của Bình Nhưỡng. Mối nguy hiểm tiềm ẩn lớn hơn là Triều Tiên chưa dừng lại ở những bước đi đó, mà căn cứ theo phương châm tăng cường xây dựng năng lực hạt nhân.
Họ tiếp tục đẩy mạnh việc sản xuất đầu đạn hạt nhân siêu lớn và tên lửa tầm xa mang nhiều đầu đạn, nghiên cứu và phát triển tên lửa đạn đạo xuyên lục địa có động cơ sử dụng nhiên liệu rắn, phát triển tàu ngầm hạt nhân, vũ khí chiến lược hạt nhân phóng từ tàu ngầm, vệ tinh trinh sát, xây dựng năng lực đáp trả tấn công phủ đầu bằng vũ khí hạt nhân, xây dựng hệ thống vũ khí hạt nhân hoàn chỉnh phù hợp với yêu cầu thực tế chiến đấu.
Một khi kế hoạch này được thực hiện thì mối đe dọa đối với Mỹ và đồng minh của Mỹ sẽ càng khó lường.
Khó khăn và cái giá phải trả để giải quyết vấn đề tăng vọt. Những bước tiến vững chắc đến tiêu chí sở hữu vũ khí hạt nhân và kế hoạch hạt nhân rõ ràng đã gia tăng khí thế và niềm tin của Triều Tiên, quyền chủ đạo và mặc cả của Triều Tiên đối với Mỹ tăng lên rất nhiều, khó khăn để giải quyết vấn đề hạt nhân Triều Tiên ngày càng lớn.
Lâu nay, Triều Tiên tích cực thông qua đối thoại Triều-Mỹ để giải quyết vấn đề. Hiện nay, tuy lập trường không thay đổi căn bản, nhưng nhiệt tình đối thoại đã giảm rõ rệt.
Đại hội VIII của Đảng Lao động Triều Tiên đã đưa ra phương châm “lấy cứng rắn đối đầu cứng rắn, lấy thiện chí đáp lại thiện chí”, tuyên bố “không cầu xin” đối thoại với Mỹ, phản ánh tư thế ngang hàng và thực hiện ngoại giao đối đẳng với Mỹ.
Lập trường của Triều Tiên sau Đại hội VIII đã cứng rắn hơn, tuyên bố rõ nếu Mỹ không thể thay đổi chính sách đối với Triều Tiên thì sẽ không đối thoại. Gần đây, Triều Tiên đã thực hiện một vụ phóng tên lửa đạn đạo, nhiều người cho rằng trên thực tế đây là sự cảnh cáo và gây sức ép đối với Mỹ.
Nếu Washington kiên trì chính sách hiện có, thì quan hệ Triều-Mỹ khó tránh khỏi quay lại đối đầu căng thẳng, đây là thách thức nghiêm trọng đối với Chính quyền Biden.
Biden và êkíp của ông luôn tuyên bố kế hoạch hạt nhân của Triều Tiên là mối đe dọa nghiêm trọng, là thách thức to lớn, thậm chí cho rằng kiềm chế Triều Tiên liên quan đến lợi ích sống còn, tất cả đều phản ánh nhận định của chính quyền Biden đối với vấn đề hạt nhân của Triều Tiên là nghiêm trọng.
Nhận định đó đã khiến Chính quyền Biden không dám tùy tiện, phải hết sức quan tâm và cẩn trọng ứng phó.
Tranh luận liên tục trong nội bộ dẫn đến do dự
Đối với Chính quyền Biden, thách thức lớn hơn đến từ nội bộ. Vấn đề hạt nhân Triều Tiên có nguồn gốc sâu xa, phát triển phức tạp, kéo dài, mâu thuẫn chồng chất, được gọi là “vấn đề nan giải của thế kỷ”.
Từ Bill Clinton, George W. Bush đến Barack Obama và Donald Trump đều bất lực, di sản để lại cho Joe Biden là một mớ hỗn độn khó giải quyết, vấn đề nan giải tích tụ quá lớn, mâu thuẫn liên tục nảy sinh, gây khó khăn vô cùng lớn cho quyết sách.
Về xử lý đối với di sản chính sách của chính phủ tiền nhiệm, Biden và những thành viên chủ chốt của chính phủ như Ngoại trưởng Blinken đều là quan chức cũ trong ê kíp của Obama, từng trực tiếp tham gia xây dựng và thúc đẩy chính sách đối với Triều Tiên, kinh nghiệm trong thời kỳ đó đã để lại ấn tượng sâu sắc.
Liệu họ muốn kế thừa chính sách kiên nhẫn chiến lược dưới thời Obama đối với Triều Tiên hay không chắc chắn là vấn đề cần xem xét.
Có ý kiến cho rằng: “Chính sách kiên nhẫn chiến lược thích hợp với tình thế Triều Tiên chưa sở hữu vũ khí hạt nhân, xử lý thận trọng khi đối thoại với Triều Tiên, giúp tăng cường đe dọa và chèn ép Triều Tiên.
Hiện nay tình hình đã thay đổi, phải hoạch định lại chiến lược mới phù hợp với tình thế mới. Những ý kiến phản đối lại cho rằng, dù tình hình thay đổi, chính sách kiên nhẫn chiến lược hiện nay vẫn có hiệu quả thông qua giải pháp cơ bản gây sức ép, kiềm chế buộc Triều Tiên phải nghe theo.
Nội bộ chính quyền Biden thống nhất cao khi bác bỏ việc Trump thực hiện chính sách chia rẽ; họ đều nhất trí phê phán “vở diễn chính trị” của Trump đối với Triều Tiên dẫn đến chính sách thất bại, từ đó đã bác bỏ phương thức dựa vào đối thoại giữa hai nguyên thủ quốc gia, triển khai đàm phán thực dụng giữa các cấp từ dưới lên trên để giải quyết vấn đề.
Nhưng mặt khác, hội đàm Triều-Mỹ là sự kiện chưa từng có trong lịch sử, Triều Tiên chỉ muốn như vậy và hưởng ứng tích cực. Đặc biệt là trong Hội đàm giữa Donald Trump và Kim Jong-un lần đầu ở Singapore, hai bên đã đạt được sự thống nhất về phi hạt nhân hóa toàn diện bán đảo Triều Tiên, cải thiện quan hệ song phương, xây dựng cơ chế hòa bình của bán đảo, ý nghĩa không thể phủ nhận.
Do đó, quan điểm cho rằng hội đàm giữa hai nguyên thủ thể hiện sự thô bạo về chính trị là không hợp lý. Đánh giá khách quan hội đàm ở cấp nguyên thủ và rút ra bài học kinh nghiệm là vấn đề nan giải mà Joe Biden phải đối mặt.
Khi nhận định đối với tình hình thực tế của Triều Tiên, các chính quyền khác nhau của Mỹ, đặc biệt là Chính quyền Bush, Obama và Trump đều liên tiếp phạm sai lầm.
Họ đã đánh giá thấp quyết tâm và năng lực thúc đẩy kế hoạch hạt nhân của Bình Nhưỡng, dẫn đến ứng phó sai lầm, bỏ lỡ cơ hội, đánh giá sai về lập trường và tình hình nội bộ Triều Tiên, thực hiện các chính sách sai lầm như gây sức ép, tìm cách làm cho Triều Tiên sụp đổ.
Chính quyền Bush đã hủy bỏ Hiệp định khung về hạt nhân Mỹ-Triều, Chính quyền Obama đánh giá tiêu cực về đối thoại với Bình Nhưỡng dựa vào nhận định Triều Tiên có thể sụp đổ, Donald Trump lại đưa ra nhiều con bài mặc cả, đòi Triều Tiên trả giá quá cao để từ bỏ hạt nhân, vượt quá giới hạn mà Triều Tiên có thể chấp nhận.
Ý đồ thực sự của chương trình hạt nhân Triều Tiên khiến Mỹ rất lo ngại. Xét cho cùng, câu hỏi liệu Bình Nhưỡng sở hữu vũ khí hạt nhân là để đảm bảo an ninh quốc gia của mình hay hướng đến địa vị quốc gia sở hữu vũ khí hạt nhân, là điều quyết định phương hướng căn bản của chính sách của Mỹ đối với Triều Tiên, cũng quyết định tính cần thiết và khả thi của Đối thoại Mỹ-Triều.
Biện pháp của Triều Tiên là vừa không từ bỏ mục tiêu “phi hạt nhân hóa” và đối thoại phi hạt nhân hóa, vừa tích cực xúc tiến chương trình hạt nhân. Việc làm hoàn toàn mâu thuẫn đó khiến Mỹ khó phân biệt thật giả, rất bối rối.
Vấn đề liệu Triều Tiên có từ bỏ vũ khí hạt nhân hay không đã tạo ra hai phe hoàn toàn đối lập là “không thể” và “có thể”, dẫn đến tranh cãi, công kích nhau liên tục, khó hình thành quyết sách nhất quán, đặc biệt là khó thoát khỏi khuôn khổ cũ là gây sức ép cao và kiềm chế đối với Triều Tiên.
Năng lực hạt nhân thực sự của Triều Tiên ảnh hưởng trực tiếp đến chính sách của Washington đối với Bình Nhưỡng. Tình hình đe dọa trong thực tế quyết định thứ tự chính sách ưu tiên, cũng như các phương thức đối sách và mức độ trả giá.
Đến nay, nhiều người trong nội bộ Washington vẫn cho rằng Triều Tiên hiện tại chỉ có đầu đạn hạt nhân dạng thô sơ, còn lâu mới có thể thu nhỏ, tinh gọn và triển khai tác chiến trên thực tế, nên không thực sự đe dọa lớn đến Mỹ.
Gần đây, cựu Cố vấn an ninh quốc gia thuộc phe diều hâu ở Mỹ là John Bolton nói: “Hiện nay, vẫn khó tin rằng vũ khí hạt nhân của Triều Tiên vẫn có tính sát thương khi quay lại bầu khí quyển trong quá trình phóng, lực lượng tấn công hạt nhân của Bình Nhưỡng không thể gây ra mối đe dọa”.
Chính quyền Biden xác định phương châm giải quyết bằng biện pháp ngoại giao và triển khai đối thoại với Triều Tiên từ dưới lên trên, và đã hứng chịu sự chỉ trích gay gắt của phe ủng hộ chính sách cứng rắn với Triều Tiên.
Sự đối lập trong xây dựng phương án lại càng ảnh hưởng nghiêm trọng hơn đến hoạch định chính sách đối với Triều Tiên. Mục tiêu của Mỹ là Triều Tiên từ bỏ hoàn toàn vũ khí hạt nhân, vũ lực và biện pháp ngoại giao là hai phương thức cơ bản lớn để thực hiện mục tiêu này.
Do hạn chế về thực lực và địa chính trị, do các nước trong khu vực và thế giới phản đối quyết liệt, và xuất phát từ tính toán thiệt hơn, Mỹ ít khả năng lựa chọn giải quyết bằng vũ lực. Biện pháp khả thi là lấy đe dọa vũ lực làm hậu thuẫn, lấy sức ép trừng phạt làm công cụ, sử dụng đồng thời hai biện pháp là gây sức ép và hứa hẹn lợi ích, thông qua đối thoại để giải quyết bằng biện pháp chính trị.
Nhưng trong phương án cụ thể và biện pháp thực hiện có bất đồng nghiêm trọng, dẫn đến thất bại do việc hoạch định quyết sách bị cản trở, khiến việc thực hiện chính sách trở nên khó khăn.
Bất đồng cốt lõi là xử lý như thế nào mối quan hệ giữa hành động phi hạt nhân hóa và điều kiện bồi thường. Triều Tiên yêu cầu Mỹ thay đổi hoàn toàn chính sách thù địch, cụ thể là chủ trương thực hiện nguyên tắc hành động đồng bộ và chia giai đoạn để thực thi.
Hoàn toàn trái ngược với chính sách này, phe diều hâu của Mỹ theo đuổi phương châm từ bỏ vũ khí hạt nhân trước, sau đó mới bồi thường, quán triệt nguyên tắc CVID (toàn diện, có thể kiểm chứng và không thể đảo ngược), trên thực tế là muốn Triều Tiên chấp nhận phương thức đầu hàng của Libya, điều mà Bình Nhưỡng phản đối quyết liệt.
Theo yêu cầu của hội đàm với Kim Jong-un, về danh nghĩa, Trump đã phủ định “phương thức Libya”, nhưng vẫn duy trì chính sách cốt lõi là từ bỏ vũ khí hạt nhân trước, sau đó mới bồi thường, cuối cùng dẫn đến đối thoại thất bại.
Trong bối cảnh “phương thức Libya” không thể thực hiện được, “phương thức Iran” trở thành lựa chọn khả thi của Chính quyền Biden. Ngoại trưởng Blinken từng tham gia hoạch định chính sách đối với Iran dưới thời Obama, sau khi Biden lên cầm quyền đã quay lại đảm trách vấn đề thỏa thuận hạt nhân với Iran từng bị Trump phá hoại.
Có phân tích cho rằng nếu đối thoại hạt nhân Iran có thể tiến triển, kinh nghiệm từ đó có thể áp dụng cho tiến trình giải quyết vấn đề Triều Tiên. Nhưng phe diều hâu ở Mỹ cho rằng “phương thức Iran” quá khoan dung về mặt trừng phạt, tiềm ẩn mối đe dọa lớn, không thể áp dụng cho vấn đề hạt nhân của Bình Nhưỡng.
Đồng thời, Triều Tiên đã tuyên bố sở hữu vũ khí hạt nhân, trái ngược rõ ràng với tình thế hạt nhân của Iran. Bình Nhưỡng chờ đợi thời cơ, không thể tự đầu hàng hay dễ dàng chấp nhận “phương thức Iran”.
Trong tình hình đó, Chính quyền Biden sẽ có kế sách gì? Xử lý như thế nào đối với việc trừng phạt Triều Tiên cũng là vấn đề nan giải của Chính quyền Biden. Nếu Mỹ duy trì trừng phạt như cũ, Triều Tiên sẽ coi đó là chính sách thù địch, dẫn đến con đường đối thoại bế tắc.
Nhưng dỡ bỏ trừng phạt sẽ làm mất đi sức ép kiềm chế Triều Tiên, khiến nước này không thể tự động từ bỏ vũ khí hạt nhân; cho dù dỡ bỏ một phần trừng phạt cũng sẽ gây ra tranh cãi gay gắt trong nội bộ, phá hủy hoàn toàn mạng lưới trừng phạt quốc tế không dễ thiết lập, đồng thời thể hiện sự yếu thế và nhượng bộ mà có thể thúc đẩy Triều Tiên được thể lấn tới, nhân cơ hội mặc cả giá cao hơn.
Đặc biệt là về vấn đề trừng phạt, phải nỗ lực nhiều trong phối hợp thống nhất với Hàn Quốc, đề phòng Trung Quốc và Nga liên kết với Triều Tiên.
“Điểm nghẽn” trong hợp tác phối hợp đồng minh khó khai thông
Biden bác bỏ chủ nghĩa đơn phương của Trump là xem nhẹ và làm suy yếu hợp tác với đồng minh, coi trọng giải quyết tranh chấp quốc tế thông qua hợp tác quốc tế, đặc biệt là sử dụng sức mạnh của đồng minh nhằm khôi phục và tăng cường địa vị bá quyền của Mỹ.
Biden hiểu rõ chỉ dựa vào sức mạnh của Mỹ thì không thể giải quyết được vấn đề Triều Tiên. Sau khi lên nắm quyền, Biden liên tục tổ chức Hội nghị 2+2 Mỹ-Nhật và Mỹ-Hàn, triệu tập hội nghị Bộ trưởng An ninh đầu tiên giữa ba bên, với dụng ý chủ yếu là muốn tăng cường kết nối hợp tác Mỹ-Hàn-Nhật, hợp sức 3 bên cùng giải quyết cục diện nan giải về vấn đề hạt nhân của Triều Tiên.
Nhưng Hàn Quốc và Nhật Bản lại có hoàn cảnh, mối quan tâm và theo đuổi lợi ích khác nhau, hợp tác 3 bên sẽ không thể suôn sẻ.
Xuất phát từ toan tính chiến lược của mình, Nhật Bản luôn theo sát và phối hợp với Mỹ.
Không lâu sau khi Triều Tiên phóng tên lửa đạn đạo, Nhật Bản lập tức lên án mạnh mẽ và là nước đầu tiên tuyên bố gia hạn trừng phạt đơn phương đối với Triều Tiên, cho thấy rõ mong muốn làm nước đồng hành cùng Mỹ.
Nhưng Tokyo muốn thu được lợi ích chiến lược của riêng mình, liên tục đề xuất việc giải quyết vấn đề Triều Tiên bắt cóc công dân Nhật Bản, trên thực tế là tiếp tục đi theo vết xe đổ của Hội đàm sáu bên. Đồng thời, Nhật Bản giữ quan điểm lịch sử sai lầm, dẫn đến quan hệ Hàn-Nhật khó thoát khỏi tình trạng đối đầu và bế tắc, gây trở ngại lớn cho hợp tác 3 bên Mỹ-Hàn-Nhật.
Hàn Quốc coi trọng tăng cường quan hệ đồng minh Hàn-Mỹ, nhưng Seoul muốn duy trì lợi ích riêng, ý thức tự chủ ngày càng tăng, từ chối chọn bên trong quan hệ Trung-Mỹ và từ chối phục tùng mù quáng trong vấn đề bán đảo Triều Tiên.
Chính sách của Chính quyền Moon Jae-in có bản sắc “tự chủ” rõ ràng. Cụ thể, Hàn Quốc duy trì phương hướng căn bản của tiến trình hòa bình bán đảo Triều Tiên, kiên quyết phản đối chiến tranh và gia tăng căng thẳng; tích cực thúc đẩy giải quyết bằng biện pháp ngoại giao và sớm khôi phục đối thoại Triều-Mỹ và đối thoại Nam-Bắc, chủ trương nới lỏng trừng phạt ở mức hợp lý, thúc đẩy hợp tác giao lưu nhằm cải thiện quan hệ Nam-Bắc.
Với chủ trương xây dựng cơ chế hòa bình và thực hiện phi hạt nhân hóa toàn diện trên bán đảo Triều Tiên, theo nguyên tắc quan tâm đến lợi ích song phương, thực hiện đồng bộ từng giai đoạn, phương án giải quyết vấn đề bán đảo Triều Tiên của Hàn Quốc cơ bản giống như phương án của Trung Quốc.
Chính quyền Trump không hài lòng đối với Hàn Quốc, dẫn đến hai bên thường xuyên bất đồng, mâu thuẫn với nhau, liệu Chính quyền Biden có thể chấp nhận bài học, xóa bỏ bất đồng giữa Hàn Quốc và Mỹ, thực sự đưa hợp tác đồng minh vào thực tế, đương nhiên cần phải làm nhiều việc để khai thông những trở ngại.
